6. Processo de política pública na Embrapa

Utilizando a concepção de Peters (1999) para caracterizar a Embrapa, ela é um agente que atua de forma direta ou indireta para influenciar a vida dos cidadãos, sendo influenciado pelo contexto socioeconômico, político, governamental e cultural (Kraft; Furlong, 2010). Ao avaliar o processo político nota-se que essas características se ressaltam na etapa de identificação do problema. Existem várias fontes que contribuem às decisões políticas explicitadas nas políticas públicas para a instituição, materializadas em forma de projetos desenvolvidos nas 42 (quarenta e duas) unidades da Embrapa. Como exemplos: a realização de estudos prospectivos, o alinhamento dos Planos Diretores de Unidade (PDUs) ao Plano Diretor da Embrapa (PDE), a consideração das preocupações dos agentes, trazidas por meio de canais de comunicação com a sociedade (Sistema de Atendimento ao Cliente), atendimento a demandas pontuais, por ocasiões extraordinárias, como um emergência em termos de sanidade animal, por exemplo, e a consideração de demandas de ministérios em políticas nacionais.

No que se refere à característica do Plano Diretor da Embrapa (PDE), citado anteriormente,

[...] ele permite fazer frente as crescentes complexidades e descontinuidades, incertezas e volatilidades que predominam no ambiente externo das instituições de PD&I voltadas para a agricultura brasileira. Com a visão de possíveis cenários futuros, baseados em eventos potenciais, e de determinantes e condicionantes externos, a Embrapa busca manter a sua sustentabilidade como organização e, para isso, revê periodicamente sua Missão, Visão de Futuro, Objetivos e Diretrizes Estratégicas, em consonância com as prioridades e orientações governamentais.(PDE V, 2008)

O PDE é um dos insumos utilizados nas discussões do planejamento estratégico de cada uma das unidades da Embrapa. “O planejamento estratégico é uma ferramenta gerencial essencial para orientar as grandes decisões, estimular a convergência de esforços e focalizar a atenção dos gestores nos fatores-chave para o sucesso da organização” (PDU IV, 2009). O instrumento que sistematiza os resultados do planejamento estratégico, que vai orientar as decisões sobre as prioridades de atuação da unidade da Embrapa, é o Plano Diretor da Unidade (PDU).

O PDU busca assegurar o alinhamento das estratégias da Unidade aos grandes objetivos institucionais da Embrapa e aos desafios tecnológicos da suinocultura e avicultura. São considerados tanto os resultados das ações passadas como as perspectivas identificadas no último PDE (PDU IV, 2009). O processo de definição do PDU baseia-se em:

informações geradas a partir de entrevistas com representantes das cadeias de suínos e aves de todo país (externos à Unidade) e de questionários aplicados ao público interno, obtendo-se as principais tendências, oportunidades, ameaças, forças e fragilidades para as cadeias de suínos e aves. A formulação estratégica consistiu no exercício de mapeamento e interpretação das interações e convergências entre oportunidades e ameaças frente às forças e fraquezas mais relevantes para a Unidade, considerando o horizonte de médio (2008-2011) e longo (até 2023) prazos.(PDU IV, 2009).

Portanto, as prioridades estabelecidas nos planos, no caso PDU e PDE, envolvem uma ação vertical e horizontal de governança:

Segundo a concepção de Birkland (2005) e Dye (2011), as prioridades definem a política nacional que, por sua vez, determina o que vai e o que não vai ser implementado pelos agentes, no caso pela Embrapa. A Embrapa realiza uma escolha, por exemplo, ao decidir pelo desenvolvimento de tecnologias para minimização do impacto ambiental ao invés de uma tecnologia para o desenvolvimento genético de uma fruta. Essas escolhas permeiam o desenvolvimento tecnológico da atividade agropecuária brasileira e a contribuição efetiva da Embrapa nesse processo.

O processo político estrutura-se, assim, em um arranjo institucional, como definido por Hollingsworth (2003), por ser constituído pelo Estado, representado pelo governo na definição da política nacional, ao qual a Embrapa é vinculada (governança vertical), e pelo mercado, redes, associações e comunidades, pela integração da Embrapa com o ambiente local (governança horizontal). Esse complexo processo político, como apresentado anteriormente, é formalizado por meio da construção do Plano Diretor da Embrapa (PDE), que estabelece diretrizes que subsidiam a elaboração dos Planos Diretores de Unidades (PDU), ou seja, das 42 unidades da Embrapa.

Neste aspecto, reforça-se o vínculo estabelecido do instituto de pesquisa com o governo (governança vertical) e com a comunidade (governança horizontal). Contudo, existem ações e políticas que a Embrapa realiza apenas como agente promotor e não como instituição de pesquisa, como, por exemplo, na disseminação de ações de políticas nacionais de sanidade. Este estudo não abrange este escopo de ações e políticas, uma vez que não são definidos no âmbito da instituição de pesquisa em estudo. Sendo esta, portanto, uma outra delimitação do trabalho.

As políticas são definidas pela Direção Nacional, mas sob responsabilidade de implementação, priorizando projetos de pesquisa e extensão, das unidades descentralizadas. Como exposto por Forehlich (1998) e Blackely (1994), o espaço, portanto, desempenha um papel crucial para pensar o desenvolvimento e para focalizar uma intervenção pública. O processo de intervenção e integração de cada unidade da Embrapa é específico à região, reforçando a importância de avaliar a relação da instituição de pesquisa com o meio a partir da unidade descentralizada. A história, as delimitações espaciais, as características culturais e institucionais, ou seja, todo o ambiente local é particular e integra a ação pública de pesquisa de maneira também muito particular. Isso reforça um ponto positivo no processo de definição das políticas públicas, o de priorização de projetos pesquisa. Assim como as políticas, as metas e os resultados esperados também são descentralizados. Cada unidade acompanha o desenvolvimento e monitora a política pública adotada.

A escolha da atividade produtiva da suinocultura para o presente estudo, deu-se em função da mesma incorporar explicitamente a relação dicotômica entre o econômico e o ambiental, inclusive na lacuna ideológica e do discurso, ressaltado na seção 2 por Vivien (2005), Silva (2005) e Mercado e Córdova (2005). Há uma demanda regional pelo crescimento econômico da suinocultura, que cresce com o aumento da intensividade da produção, que, por sua vez, resulta em maiores danos ao meio ambiente. O desafio é a busca de alternativas para esse dilema de modo a tornar sustentável o processo de desenvolvimento local.

A alternativa tecnológica pode ser uma das respostas. Neste contexto, busca-se avaliar a dinâmica de uma instituição de pesquisa, estabelecida na região, confrontada a um desafio complexo: o de gerar novas tecnologias visando o aumento da produção/produtividade da atividade sem aumentar os impactos ambientais. Na linha de North (2002), Menard (2000),Teixeira e Braga (2007) e Espino (1999), no caso estudado, busca-se avaliar a efetividade da política pública por meio da compreensão do processo de sua implementação, envolvendo a atuação da organização pública de serviço (Embrapa) em um determinado espaço (região oeste de Santa Catarina). Esse é o objeto de análise da próxima seção.

7. A Embrapa suinos e aves e o meio ambiente

Em Santa Catarina, a suinocultura é uma das principais atividades econômicas, participando com 21,43% do PIB estadual e empregando de forma direta em torno de 65 mil e, indiretamente, mais de 140 mil pessoas (ACCS, 2009). Segundo Denardin e Sulzbach (2005), a região oeste tem uma população em torno 1.152.766 habitantes espalhados em 118 municípios. Segundo dados da Associação Brasileira da Indústria Produtora e Exportadora de Carne Suína (ABIPECS, 2008) em 2008, o Brasil possuía um rebanho de 37.768.000 suínos. O Estado de Santa Catarina possui o maior rebanho suinícola do Brasil, com 8.422.000 animais, ou seja, 22% do plantel nacional.  Das 3,02 milhões de toneladas de carne suína, produzidas no Brasil, em 2008, 724 mil toneladas foram produzidas no Estado de Santa Catarina (23%). Nesse mesmo ano, Estado foi o segundo maior exportador, participando com 31,9% exportações. A maior parte do rebanho catarinense está localizado na região oeste, que apesar de ocupar apenas 26% da área total do Estado (25.215 km2), concentra 75% do seu rebanho suinícola (Denardin & Sulzbach, 2005).

Devido ao seu relevo bastante acidentado, apenas 20% do solo do Estado de Santa Catarina pode ser usado para agricultura. O restante da área apresenta relevo ondulado e montanhoso, impróprio para lavoura. A região foco desse estudo está localizada na bacia hidrográfica do Rio Uruguai, a qual se estende por mais de 1.500 km pelo Brasil, Argentina e Uruguai, além da interligação dos rios e lençóis subterrâneos, como o aqüífero Guarani com 1,2 milhões de km2, onde vivem 15 milhões de habitantes do Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina. Esta bacia vem apresentando diversos problemas de ordem ambiental, causados principalmente pelos impactos de plantios que se estendem até a beira dos cursos d’água, com remoção quase completa da cobertura vegetal, inclusive da mata de preservação ciliar, e pelo lançamento concentrado de dejetos suínos nesta região (GEO BRASIL, 2007).

Para Denardin e Sulzbach (2005), em conseqüência da agropecuária intensiva, a região apresenta diversos problemas socioeconômicos e ambientais. Com relação aos de natureza socioeconômica, pode-se citar a exclusão dos pequenos suinocultores, em função das mudanças nos sistemas de produção impostos pelas agroindústrias, causando instabilidade econômica e social. Em relação aos problemas ambientais, destaca-se a poluição dos solos e da água. Para os autores, se por um lado a suinocultura gera riquezas, por outro lado, causa a degradação ambiental, com impactos negativos para humanos e não humanos. Esta preocupação também é demonstrada por Gonçalves (2007) ao destacar que em contraposição a importância econômica e social inegáveis, o espaço geográfico no qual a suinocultura se desenvolve está cada vez mais ambientalmente degradado, principalmente devido ao aumento de produtividade por animal e por área, causando contaminação da água, do solo e do ar devido ao descarte inadequado dos efluentes.

Os dejetos suínos, até a década de 1970, não constituíam fator de preocupação, uma vez que a concentração era pequena e os mesmos eram utilizados para adubação do solo. Porém, com a adoção do sistema de criação intensiva, com grandes quantidades de animais confinados em pequenas áreas, o volume de dejetos aumentou, causando grandes impactos ambientais na região produtora, principalmente pela aplicação direta no solo, como fertilizante. Em relação ao uso dos dejetos como fertilizante, Seganfredo (2000) alerta que, ao contrário de fertilizantes químicos, que podem ser manipulados para as condições específicas de solo e cultura, os dejetos suínos contêm vários nutrientes em quantidades desproporcionais em relação às necessidades das plantas, o que torna seu uso contínuo um risco ambiental cada vez maior, em função das quantidades usadas ou condições de uso.

Estima-se que, somente na região oeste de Santa Catarina, a suinocultura produza diariamente cerca de 30 mil m³ de dejetos que, quando não adequadamente reciclados ou tratados, tornam-se fontes potenciais de poluição do solo e das águas, uma vez que o excesso de fósforo e nitrogênio presentes no mesmo, não absorvidos pelas plantas, são transportados para os recursos hídricos, causando diversos problemas ambientais, além da presença de metais pesados, microorganismos patogênicos e gases tóxicos entre outros (Seganfredo, 2000; Miranda, 2005).

Em relação aos rios de Santa Catarina, um estado tradicionalmente produtor, quase todos estão poluídos. Alguns deles apresentam, por exemplo, por exemplo, valores de pH próximos de 3,0. Análises de águas de rios da região oeste do estado, realizadas em 2003, em áreas que faziam uso de dejetos como fertilizante, indicaram que 93% dos pontos amostrados excederam os limites de Coliformes Totais (CT) e em 87% dos pontos os limites de Coliformes Termo Tolerantes (CTT) estabelecidos para águas doces, em pelo menos uma de três amostragens consecutivas. Em relação aos poços profundos (artesianos), entre 60 e 250 metros de profundidade, das 178 amostras, 16% apresentaram estes mesmos coliformes fecais (Seganfredo et al., 2003). Outro fator agravante em relação aos dejetos suínos é a sua contribuição para o aquecimento global, uma vez que durante seu o processo de decomposição anaeróbica produz o biogás, composto predominantemente por metano, um gás com efeito estufa (GEE) vinte vezes maior que o dióxido de carbono (Bartholomeu et al, 2007).

A Figura 1 apresenta as principais formas de poluição dos recursos naturais pela suinocultura.

Figura 1: Principais formas de poluição dos recursos naturais pela suinocultura.

Fonte: OCDE(2003) apud Miele (2006)

A poluição do ar ocorre pela emissão de gases de efeito estufa como amônia (NH3),metano (CH4) e dióxido de carbono (CO2). Estes gases também geram maus odores, quando retidos na armazenagem ou tratamento ou aplicados no solo como fertilizantes. O nitrogênio (N), o fósforo (P) e material orgânico são os principais poluentes dos recursos hídricos, causando eutroficação das águas superficiais e presença de nitratos nas águas subterrâneas. O uso de dejetos no solo leva ao acúmulo de nutrientes (P e N) e de metais pesados como o cobre (Cu), zinco (Zn), manganês (Mn) e ferro (Fe), além da contaminação por patógenos. Estes elementos têm impacto negativo na lavoura, causando toxidade nas plantas com desdobramento para saúde humana e animal (Seganfredo, 2000).

A Embrapa Suínos e Aves é uma unidade descentralizada de pesquisa da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), e tem como missão "viabilizar soluções de pesquisa, desenvolvimento e inovação para a sustentabilidade da suinocultura e avicultura em benefício da sociedade brasileira" (Embrapa Suínos e Aves,  2010).

Localizada em Concórdia/SC, desde 1975, a Embrapa Suínos e Aves desempenha  papel fundamental no controle de doenças,aperfeiçoamento de rações, preservação do meio ambiente e desenvolvimento de equipamentos para a suinocultura e avicultura. Além do desenvolvimento de pesquisas, tem atuado em conjunto com outros órgãos do governo, da indústria e dos produtores na busca de soluções para problemas relacionados à cadeia produtiva de suínos e aves no Brasil. Os resultados de suas pesquisas são transferidos para a sociedade por meio de publicações, cursos, treinamentos, unidades demonstrativas e eventos, entre outros (Embrapa, 2008).

A Embrapa Suínos e Aves participa ativamente de programas e projetos de cunho sócio-ambiental, em parceria com diversas instituições. Dentre os programas, pode-se citar o Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA), que buscou o controle da degradação ambiental decorrente da suinocultura em Santa Catarina em duas bacias hidrográficas localizadas em diferentes regiões Estado: Bacia do Rio Coruja/Bonito localizada em Braço do Norte (região sul) a Bacia do Lageado dos Fragosos localizada em Concórdia (região oeste). Estas bacias foram selecionadas por apresentarem grande comprometimento dos recursos naturais em função da suinocultura intensiva. A melhora da qualidade ambiental nestas bacias deu-se pela redução de focos de contaminação por dejetos de suínos e adequação das atividades de suinocultura com a adoção de práticas ambientalmente adequadas, sem comprometer a atuação desse setor produtivo. Os resultados obtidos serviram como referência para outras regiões que também tem problemas ambientais provocados pelo manejo inadequado dos dejetos suínos (Vargas & Spavanello, 2010).

Outra importante contribuição da Unidade, na mitigação dos impactos ambientais causados pela suinocultura, foi a sua participação na elaboração e implantação do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) da suinocultura em SC. O TAC, assinado em 29 de junho de 2004, abrangendo 19 municípios, é um termo construído em conjunto entre o Consórcio de Gestão Ambiental Participativa – Consórcio Lambari, a Embrapa Suínos e Aves, órgãos privados, empresas integradoras e  agências de ensino, pesquisa e extensão sob o auspício do Ministério Público Estadual. O termo prevê um conjunto de ações para reparar ou diminuir os impactos ambientais causados pelos dejetos suínos como, por exemplo, o ajustamento do número animais produzidos, com a área da propriedade para o escoamento dos dejetos e a preservação de mananciais de água e reserva de mata. Para se adequar às normas, o produtor conta com recursos advindos das empresas integradoras e políticas públicas para produtores familiares voltadas a recuperação dos recursos ambientais. O produtor que não conseguir ou não desejar adequar sua produção às normas ambientais, está sujeito a multas e/ou exclusão da atividade (Vargas & Spavanello, 2010).

Miranda (2006) afirma que a necessidade de estabelecimento do TAC deu-se pelo fato de que, do ponto de vista da legislação ambiental, a atividade é classificada como de alto potencial poluente, e desta forma, passível de licenciamento ambiental específico. Também foi considerado o alto número de estabelecimento que apresentam limitações para atender a legislação ambiental e sanitária, conforme apontado pelo diagnóstico realizado na região.

Miranda (2006) avalia o TAC como um termo com características diferenciais frente a outros termos realizados, tais como: envolvimento de um grande número de suinocultores (cerca de 3.500), predominância de base familiar; atribuição de responsabilidades específicas para os suinocultores, agroindústrias e órgãos públicos; estabelecimento de responsabilidades comuns, porém diferenciadas para os atores envolvidos; a inserção em uma proposta de desenvolvimento sustentável, e a utilização de abordagem negociada para implementação das medidas exigidas para o licenciamento. Outro fator importante neste termo foi a criação de um Conselho de Desenvolvimento da Suinocultura, proporcionando um na discussão das questões ambientais em sua área de abrangência (Miranda, 2006).

Como visto, o impacto ambiental causado pela produção intensiva de suínos tem causado severos danos ao meio ambiente. Para a sobrevivência das zonas de produção intensiva de suínos, é preciso encontrar sistemas alternativos de produção que reduzam a emissão de odores, os gases nocivos e os riscos de poluição dos mananciais de água superficiais e subterrâneas por nitratos e do ar pelas emissões de NH3. Além disso, deve-se solucionar os problemas de custos, armazenamento, transporte, tratamento e utilização agronômica dos dejetos líquidos. O destino dos dejetos de suínos tem sido tema de debate e pesquisa durante muitas décadas. Do ponto de vista técnico, já existem diversas soluções para muitos problemas decorrentes da suinocultura.